《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“指導意見”）中明確提出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據。強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院做出的重大部署。在生態(tài)文明建設的時代背景下，“生態(tài)優(yōu)先，節(jié)約優(yōu)先，高質量發(fā)展”是國土空間規(guī)劃的主旋律。地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節(jié)約利用土地，構建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要作用。那么圍繞國土空間規(guī)劃體系的建立，如何突破原有城鄉(xiāng)開發(fā)建設的既有思路，重新理解和定義地下空間規(guī)劃，從全域國土空間管控的視角，探討國土空間規(guī)劃體系下地下空間規(guī)劃編制的思路與重點就顯得尤為重要。
2020年4月北京市發(fā)布了《中共北京市委北京市人民政府關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》（以下簡稱“北京實施意見”），是省（市）級層面對我國國土空間規(guī)劃體系的一次落實和解讀。本文以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為引領，結合北京市地下空間規(guī)劃建設經驗，對接國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃分級分類規(guī)劃體系，提出地下空間規(guī)劃編制的方法與重點，緊扣地下空間規(guī)劃的特點，實現地下空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的融合與銜接，以期為新時代地下空間規(guī)劃編制與地下空間資源的科學合理利用提供新的思路。
01
理解地下空間的內涵，地下空間是城市重要的戰(zhàn)略資源
地下空間是國土空間的重要組成部分
地下空間不僅僅是城市重要的空間資源，是各類建設活動的基礎，同時也是地下巖土資源、地下水源、地下可再生能源等的重要載體，還是自然生態(tài)系統的重要組成部分?？茖W評估地下空間資源條件，協調地下空間各類資源之間的關系，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要前提。
地下空間是城市綜合承載力的重要保障
地下空間是城市各類基礎設施的重要載體，通過對地下軌道交通系統、地下道路系統、地下防災安全系統、地下物流系統、地下市政設施系統的綜合、分層布局，構建立體高效的城市基礎支撐系統，是城市綜合承載力的強有力保障。
地下空間是城市公共空間品質提升的重點
地下空間是城市公共空間的重要組成部分，通過促進地下軌道站點、公共服務設施、公共空間、基礎設施的一體化布局，形成地上地下一體、地下互連互通、舒適便捷的地下公共空間系統。與此同時，通過將過境交通、大型市政場站的適度地下化，釋放更多的地面和淺層地下空間，能有效改善城市步行條件，提升城市綜合環(huán)境品質。
地下空間是城市防災韌性的前沿陣地
地下空間由于其密閉性好、環(huán)境穩(wěn)定性強等特點，可為城市應急避難系統提供有力支撐，通過地上地下防災空間的統籌布局，建立地下主動防災體系，提升城市應急防災能力。另外，隨著地下工程建設技術的發(fā)展，深層地下空間為大型戰(zhàn)略儲備設施、數據中心、指揮中心、雨洪調蓄設施等新型戰(zhàn)略防災設施的建設提供條件，是新時代城市戰(zhàn)略安全的重要前沿陣地。
02
轉變地下空間發(fā)展理念，地下空間是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障
從工程建設優(yōu)先到生態(tài)保護優(yōu)先，強化底線約束
黨的十九大報告提出了建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，應堅持最嚴格的資源保護制度?！爸笇б庖姟睂量臻g規(guī)劃編制也提出了：“提高科學性，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作；堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間”。地下空間作為城市重要的資源載體，應立足資源稟賦和環(huán)境承載能力，貫徹生態(tài)保護優(yōu)先的理念，明確地下空間資源發(fā)展底線，以生態(tài)安全評估為前提合理有序利用地下空間資源。
從平面擴張到立體集約，科學預留未來發(fā)展空間
科學適度利用地下空間資源，促進城市空間從平面發(fā)展到豎向分層發(fā)展轉變，統籌各豎向層次的地下空間資源利用，優(yōu)先保障基礎設施和公共服務設施的建設空間，在綜合評估地下水、土、氣、巖等地質要素的前提下，結合功能設置需求，彈性預留發(fā)展空間，促進深層地下空間的戰(zhàn)略預留。
從條塊分割到功能統籌，繪制“一張藍圖”
地下空間是復雜的巨系統，涉及地質、生態(tài)、交通、市政、防災、歷史保護等不同專業(yè)領域，若要達成集約合理利用地下空間的目的，地下各類功能設施和空間建設應轉變原有的條塊分割建設思路，以各專業(yè)部門的數據共享為基礎，實現各類功能設施與空間的“一張圖”整合，通過系統規(guī)劃與統籌布局，提高地下空間資源利用效率，提升城市綜合治理水平。
從工程項目推動到規(guī)劃引領，完善頂層設計
科學規(guī)劃是保障地下空間資源科學合理發(fā)展的前提，應加強規(guī)劃的引領作用，健全規(guī)劃實施傳導機制，明確綜合管理主體，不斷完善制度設計，健全規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系等。
03
對接國土空間規(guī)劃體系，實現多規(guī)合一，建立地下空間分級規(guī)劃與管控體系
根據“指導意見”，國土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃三類，又分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級。結合北京實際情況，根據“北京實施意見”，北京市國土空間規(guī)劃在三類不變的基礎上，分市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級。地下空間規(guī)劃作為專項規(guī)劃，在其批準后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。與其他類別的專項規(guī)劃不同，地下空間規(guī)劃并非是按照某一類型專業(yè)設立的，而是按照“地下”這個空間概念來界定的，因此，其本身就是一項綜合性很強的規(guī)劃，幾乎涉及國土空間規(guī)劃的各個專業(yè)。
從類別上，地下空間規(guī)劃的編制，與總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩類規(guī)劃均需對應，也就是在編制這兩類規(guī)劃時，均應編制相應的地下空間專項規(guī)劃。在層級上，以北京為例，總體類地下空間專項規(guī)劃可在全市和區(qū)級編制，詳細類地下空間規(guī)劃可在區(qū)級和特定地區(qū)編制。按照“指導意見”，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結合實際選擇編制的類型和精度。針對詳細類地下空間規(guī)劃，根據其編制對象的實際情況，可單獨編制也可設立專章融入相應層級的詳細規(guī)劃。
以北京為例，初步構建了“全市—分區(qū)—特定地區(qū)”的地下空間分級規(guī)劃體系，多空間維度完善地下空間規(guī)劃管控內容，強化生態(tài)優(yōu)先、底線約束、專項統籌、剛性管控等國土空間規(guī)劃思想，促進地下空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的有效銜接。
市級地下空間總體規(guī)劃
基于全域、全要素規(guī)劃管控思維，以城市地質調查為先導，系統整合地下空間各類基礎數據信息，分別從農林保護、綠地水系保護、地質風險防護、水文地質條件、工程地質條件、基礎設施建設管控六個方面，開展地下空間建設適宜性評價，明確地下空間三維生態(tài)安全格局，劃定地下空間豎向生態(tài)紅線，構建覆蓋全域、各豎向層次的地下空間生態(tài)適宜性建設分區(qū)。在此基礎上，從地上地下空間統籌、各類功能設施統籌的視角，結合城市發(fā)展建設因素，綜合分析地下空間總體發(fā)展格局與規(guī)模指標，明確地下空間重點分區(qū)與豎向分層引導要求，明確地下空間各類功能設施系統的空間布局與相互關系，從全市層面指導地下空間資源的科學利用，引導各級地下空間規(guī)劃的編制。
北京市地下空間總體規(guī)劃形成了“六區(qū)一基線”的地下空間生態(tài)適宜性建設分區(qū)，明確地下空間總體規(guī)模和各區(qū)發(fā)展規(guī)模，明確地下空間發(fā)展結構、五類重點地區(qū)，四個豎向層次，五大功能系統，并針對傳統平房區(qū)、重點功能區(qū)、軌道交通周邊地區(qū)、大型交通樞紐地區(qū)等重點區(qū)域明確地下空間發(fā)展策略，形成全市層面的地下空間專項規(guī)劃引導。
分區(qū)地下空間總體規(guī)劃
在城市地下空間總體規(guī)劃編制完成后，可結合城市行政區(qū)劃，編制分區(qū)層面的地下空間總體規(guī)劃，結合分區(qū)特點深化、細化全市層面地下空間總體規(guī)劃內容，特別是在現狀梳理和數據采集等方面更加詳實。分區(qū)層面的地下空間總體規(guī)劃，應結合分區(qū)規(guī)劃要求，系統梳理地下空間的各類影響因素，科學判定地下空間資源潛力，明確地下空間規(guī)模和總體發(fā)展結構，明確地下空間重點建設地區(qū)和限制建設地區(qū)范圍，有效指導地下空間的科學合理發(fā)展。與此同時，分區(qū)層面地下空間總體規(guī)劃應明確地下各類功能設施的發(fā)展規(guī)模和空間布局，協調各類功能設施的布局關系，促進地下空間資源的豎向分層利用。鑒于各分區(qū)的城市發(fā)展特點不盡相同，規(guī)劃還應針對分區(qū)面臨的地下空間實際問題，提出有效解決途徑和應對策略。
北京市西城區(qū)地下空間總體規(guī)劃，針對西城區(qū)發(fā)展定位高、空間資源緊缺、歷史文化資源豐富等特點，從工程地質、水文地質、經濟發(fā)展、社會需求、歷史文化保護、生態(tài)資源條件等十二個方面，以全區(qū)4500條地下空間房普數據為基礎，提煉地下空間存量特征，明確地下空間重點地區(qū)，形成了空間分區(qū)發(fā)展策略。規(guī)劃結合軌道站點周邊地區(qū)、城市重點功能區(qū)、城市更新改造地區(qū)、歷史保護地區(qū)、交通樞紐地區(qū)等不同地區(qū)特點，從地下空間建設模式、功能類型、空間布局等方面提出差異化的規(guī)劃控制與引導要求，為進一步編制重點地區(qū)地下空間控制性詳細規(guī)劃提供具體依據。
分區(qū)地下空間詳細規(guī)劃
為更好的引導地下空間資源的科學合理利用，在編制分區(qū)層面地下空間總體規(guī)劃的基礎上，針對一些重要行政區(qū)域，可進一步編制分區(qū)地下空間控制性詳細規(guī)劃，規(guī)劃深度達到街區(qū)層面，深化落實分區(qū)地下空間總體規(guī)劃要求，細化地下空間生態(tài)安全、規(guī)模管控、空間結構、功能布局等方面的規(guī)劃管控要求，形成街區(qū)層面的地下空間規(guī)劃管控引導。
北京城市副中心地下空間控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）以全域12個組團與36個街區(qū)為規(guī)劃對象，以更加精確的地質調查數據為基礎，劃定地下空間三維開發(fā)邊界，深化地下空間重點、鼓勵、限制建設地區(qū)的管控邊界；統籌地下交通、市政、公共服務、防災安全等主要功能設施的規(guī)劃布局及管控邊界，繪制地下功能設施一張圖；明確各街區(qū)的地下空間規(guī)劃規(guī)模、建設深度、重點建設地區(qū)指引等，形成地下空間規(guī)劃管控指標體系及分街區(qū)的地下空間規(guī)劃圖則，為地下空間規(guī)劃實施管理提供指引。
特定地區(qū)地下空間詳細規(guī)劃
城市重點功能區(qū)、城市更新改造地區(qū)、歷史保護地區(qū)、交通樞紐周邊地區(qū)等城市區(qū)域往往有條件實現地上地下空間的同步建設，是城市地下空間建設的重點地區(qū)?？稍诰幹品謪^(qū)層面地下空間總體規(guī)劃的基礎上，結合城市發(fā)展計劃，編制特定地區(qū)地下空間詳細規(guī)劃。鑒于地下空間相對復雜的特性，特定地區(qū)地下空間詳細規(guī)劃應比相應的地上空間控制性詳細規(guī)劃更為深入，有必要吸納修建性詳細規(guī)劃和城市設計的部分工作，詳細規(guī)定地下公共空間的總體布局與豎向深度管控要求，明確各類地下公益性功能設施的布局與規(guī)模，并對地下經營性功能設施提出規(guī)劃引導。
北京商務中心區(qū)（CBD）是國際一流的現代化商務區(qū)，由于該地區(qū)地價昂貴、開發(fā)強度高、用地緊張，因此對地下空間資源的合理利用顯得尤為重要，有必要對商務中心區(qū)地下空間的發(fā)展和利用進行統一協調和規(guī)劃。在此背景下，結合編制完成的《CBD 綜合規(guī)劃》，開展了《CBD地下空間規(guī)劃》的編制，深化和細化CBD地區(qū)的地下公共空間系統布局，明確各地塊項目與整體系統的關系，結合軌道站點建設，明確地下空間公共空間系統的各項要求（連通要求、位置、豎向、方式、寬度、高度等各種技術指標），指導各項目的具體設計和實施，為商務中心區(qū)未來的地下空間發(fā)展做出合理而有預見性的規(guī)定。
軌道交通沿線地區(qū)往往是地下空間集中高效建設的重點地區(qū)，涉及地下軌道交通、市政管廊、公用設施場站、公共服務設施及商業(yè)設施等建設內容，如何有效統籌各類功能設施的布局關系，發(fā)揮規(guī)劃合力，是該類地區(qū)地下空間規(guī)劃建設的重點?？山Y合分區(qū)地下空間總體規(guī)劃，編制軌道交通沿線地區(qū)的地下空間詳細規(guī)劃，基于系統發(fā)展思維，整合地下交通系統、地下市政系統、地下防災安全系統、地下公共空間系統的規(guī)劃布局，促進各類地下功能設施的系統耦合，明確各類功能設施的平面布局與豎向關系，形成統籌各類地下功能設施布局的“一張圖”，提高城市綜合承載力。
北京城市副中心結合軌道交通網絡建設提出構建立體綜合的“設施服務環(huán)”，結合副中心地區(qū)主要新建地下軌道線路及站點，整合軌道交通、綜合管廊、市政場站、物流設施、基礎服務設施、防災安全設施、環(huán)境衛(wèi)生設施、雨洪調蓄設施“八大系統”，形成地下功能設施環(huán)廊，地面結合公園綠地系統，串聯各類重點地區(qū)及家園服務中心，形成綜合立體的城市功能支撐系統，為北京城市副中心高標準、高要求的城市建設奠定堅實的基礎。
04
健全地下空間規(guī)劃實施保障
建立地下空間綜合管理機制
地下空間是一個綜合的巨系統，涉及管理部門眾多。鑒于地下空間在功能上的綜合性、空間上的多樣性、開發(fā)實施的關聯性以及工程建設的不可逆性，有必要將地下空間作為一個專項管理內容，從立法層面明確地下空間綜合管理部門和管理機制，設立地下空間開發(fā)利用綜合協調機構，統籌地下空間規(guī)劃編制和管理工作，研究決策地下空間開發(fā)利用中的重大事項，推進地下空間相關立法和政策制定工作，促進相關部門的綜合協調和信息共享。
推進地下空間技術標準整合
地下空間開發(fā)利用涉及專業(yè)眾多，地下空間相關專業(yè)標準普遍缺乏協調的問題，應盡快開展地下空間各類專業(yè)標準的整合工作，從基礎標準、規(guī)劃設計、專項建設、工程技術、環(huán)境安全五個層面，構建地下空間技術標準體系，為地下空間的規(guī)劃、建設和管理提供技術依據。
健全完善地下空間立法體系
傳統的城市規(guī)劃法規(guī)政策主要側重二維層面，隨著土地資源利用需求的增長，一些公用設施（比如地鐵）有可能會進入“建設地塊”之內，地下空間的分層確權問題日益突出。目前國家層面的地下空間相關政策法規(guī)尚缺乏對于地下空間權屬范圍的界定，地下空間分層確權缺乏足夠的法律支撐，無法適應當前地下空間綜合、立體開發(fā)的實際要求。建議加快開展城市地下空間綜合立法工作，明確地下空間建設用地使用權范圍，針對地下空間三維規(guī)劃管理、權屬登記、出讓管理、建設管理等關鍵性問題展開針對性研究，不斷補充和完善地下空間立法內容，切實有效地引導和規(guī)范地下空間的實際建設。
建立國土空間三維信息平臺
隨著國土空間規(guī)劃“一張圖”要求的提出，地下空間相關數據信息的整合是其中的重要內容。鑒于目前城市地下空間普遍存在數據不清、數據不全、數據不共享等問題，應加快開展地下空間地質調查及信息普查工作，整合地下空間生態(tài)地質調查、地下房屋信息普查、地下工程建設信息、地下竣工驗收信息等各類地下空間信息數據，建立地下空間三維信息平臺，為國土空間三維管理提供支持。與此同時，應促進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互，推動地下空間信息的動態(tài)更新與維護。
